PPP模式前景堪忧 突破发展瓶颈是关键

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PPP模式前景堪忧 突破发展瓶颈是关键 文/王梓哲 近日，财政部PPP中心公布了全国PPP综合信息平台项目管理库2019年7月报，其中对截至2019年7月，五年来PPP的投资数据做了说明。2014年以来，累计入库项目9104个，投资额13.7万亿元，累计落地项目5896个，投资额9万亿元，落地率64.8%，累计开工项目3501个，投资额5.3万亿元，开工率59.4%。虽然在过去的五年中开工项目投资额已经过五万亿，但是记者采访了多位专家、政府管理人士、市场人士等对于未来PPP的前途依然担忧。（来源：经济观察报） PPP模式是政府公共管理实践中最重要的民营化形式，旨在改善政府作为服务提供者的绩效，吸引私营投资者参与公共服务的供给，把公共部门的角色转换为公共利益的采购与监管者。 从交易成本理论来分析，PPP模式下的固定价格合同比传统的成本加成合同对承包商有着更大的成本激励，PPP项目中的合作方民营企业在基础设施和公共服务建设项目中所降低的成本将不再是国家财政支出资金，而是企业自身的资金，这种效率优势是非常巨大的。 从产权理论视角来看，由于民营企业的产权人享有剩余利润占有权，产权人有较强的激励动机去不断提高企业的效益，在利润激励上，民营企业比国有企业强。这种激励的积极作用在于，民营资本的引入将使PPP项目的全寿命周期成本大大降低，且明显低于由政府直接提供的成本。这对拓宽融资、提高经济效率具有积极意义。同时，由产权理论引发的负面效应如企业降低服务质量等道德风险，政府在中间监管和合同严格履行，将会有效规避，趋利避害。 然而，在现实操作中，PPP模式的推广并不是那么一帆风顺。目前，参与PPP项目的社会资本中仍是国有资本占主导地位，民营资本参与率低。民营资本参与PPP项目热情不高不外乎以下几方面的原因：一是部分地方政府急功近利，缺乏必要的认知和契约精神，在项目合作初期对民营资本做出过度让利的承诺却又无法实现；二是PPP项目操作复杂，牵涉到担保、税收、外汇、合同、特许权等多方领域，当前专业机构和人才严重缺失；三是PPP项目涉及到股权合作、回报平衡、合作期满移交技术性问题，还包括推进资产资本化经营和混合所有制改革的种种挑战，但基础设施投资却具有回报周期长、资金需求大、收益的间接性和长期性等特点，导致风险与回报不匹配。如何提高民营资本在PPP项目中的参与率是当前PPP模式发展中亟待解决的问题。 要想推动基础设施的长足发展，各级政府必须解放思想，大胆尝试，正确认识PPP模式及其运作方法，培养合作共赢意识，合理有效地引导民营资本进入基础设施建设领域，拓宽民营资本的投资领域和渠道。着力培育契约精神，重合同、守信用，强化契约约束，明确双方权责，在项目方案的编制过程中必须坚持政府和民营资本平等、公平的原则，真正实现PPP模式风险共担、利益共享的目标。 由于PPP项目运作的专业性较强，政府还应设立专门的机构来负责，履行研究设计、项目储备、融资支持、招投标管理和争议协调等职能，为相关决策提供智力支持。引进和培养一批掌握扎实基础理论、专业技能及实操经验，具备契约意识、法律意识、管理能力的PPP运作高级专业人才形成智囊团，研究PPP模式的规律性特点及潜在风险，方便政府和社会群体的经济咨询，满足各个行业对PPP模式应用的需求。 明确回报机制，确保预期收益是用好PPP模式服务地方经济社会的关键一招。各级政府在与民营资本的合作中，要建立合理的投资回报机制、收益率降低的弥补机制等，采取政府投资股权少分红、不分红等多种方式，避免政府对市场干预导致投资回报率的下降，提高社会资本方的投资回报。政府不能只考虑借助民营资本提高公共服务供给效率和质量以及化解地方债务等有利于政府的一面，还要考虑留给民营资本一个合理的盈利空间，确保民营企业保有合理的利润率和现金流，从而实现企业经营的可持续性目标，更好助力地方经济高质量发展。 原文链接：http://baijiahao.baidu.com/s?id=1645187744813872447&wfr=spider&for=pc